農村再生條例（草案）公聽會—2009.04.23
對草案內容之我見
國立政大學地政學系教授
顏愛靜
主席、各位先進：非常榮幸獲邀來談一些對農村再生條例（草案）的淺見。在進入主題之前，向各位說說最近在新竹縣尖石鄉石磊部落一代看到的現象。第一個現象是，為能防治石門水庫上游地區土石流洪災導致淤砂從而影響水質，乃在該地區興建許多攔砂壩，宛如大鋼牙匍匐山區，但據當地原住民告知，這根本是無效的工程，颱風一來，就會毀之一旦。還有玉峰橋下的河川整治工程失當，將既有地景加以破壞，當地原住民告訴我，根本不該搬離原已固著的巨石，破壞其穩定性，該作的是，邊坡穩定的工事。第二個現象是，在該部落裡，有一群熱心的原住民（Watan和其父Dalu），為了踐行Gaga和土地倫理等共享規範，正為推廣自然農法（不添加任何農藥、肥料）而努力，但是苦無經費，效果有限。我想說的是，政府往往編列鉅額工程款，但不去問擁有在地知識的居民，意圖片面以科技知識施作工程。然而，農業發展條例業已規定需編列1500億基金，可是真正需要政府挹注經費的部分，似乎未見著力，有些遺憾。另外，在區委會審議時，發現經農業空間規劃為中度或高度發展區，農政單位並未堅持保護留存立場，以致於遭變更為非農業使用。這種種現象，都是我們在討論農村再生條例（草案）時，必要深思的。
回頭過來審視討論題綱，第一個課題是，農村再生應如何讓農村社區自主規劃和推動？
從這個題綱來看，似乎是要引導到談論農村社區如何自組組織，從事社區規劃和推動。但是，這裡面有幾個問題待釐清。
（1） 「農村社區」的範圍是什麼。「農村社區」，指非都市土地（含國家公園地區）既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域，其範圍包括原住民族地區（審查版）。這個範圍，要比農村社區土地重劃條例所稱的「鄉村區」、「農業聚落」、「原住民聚落」大的很多，何謂「一定規模」？所謂的「鄰近」又是多大？目前的定義似仍不清晰。而國民黨版雖然標明了「指依區域計畫法劃定之鄉村區或都市計畫農業區人口聚居達100人以上之農村」，但是這也過於寬鬆。鄉村區指為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定者。但是都市計畫農業區在定位上，並不以「農業生產或農村居住為導向」，而屬都市發展的備用地，面積約9萬公頃，比起非都市土地鄉村區的2.5萬公頃，可說是超過許多。這樣定義，也不適宜，不如仍維持農村社區土地重劃條例的定義。
（2） 農村社區如何形成自主組織。草案政院版第9條第1項指出，「農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表」，既然強調由下而上的自主提案制度，卻又讓地方組織自行推派，這不僅會產生嚴重的政治後果，因為形塑地方空間的主體大抵是地方的成長機器，其所指的是地方政府行政官員、地方派系及財團，在權力及資源不對等的情況之下，所謂的整合恐會變成了整併。換言之，如何建立社區「良性」整合意見，形成計畫？農村多數決時，村里長是否為意見之惟一整合者？「社區居民多數決」之程序宜明定，以避免紛爭？何況，這整併出來的農村再生計畫，很可能不是最佳議案，而是掌控權力和資源者擬出的較差方案。
（3） 農村社區如何由自主組織規劃。農村社區居民或自主組織，對於農村再生計畫的規劃方式或技術未必熟稔，從而需要外部的團隊予以協助。因此，重要的是，農村居民的真正需要（如產業發展、產銷平衡、農業收入或休閒農業的推動等）有沒有透過計畫研擬過程，藉由民眾參與加以落實。但是，這種民眾參與的方式，應該及早開始，並且透過工作坊的方式，更細緻的循序漸進推動，而不是像第10條規定以公開方式供民眾閱覽及提供意見，因為龐大的書圖文件，恐怕只有少數人瞭解，大多數人卻無從發表意見。至少，也要比照都市更新條例第19條（以及細則第6、7條）規定，於擬訂計畫期間，應舉辦公廳會，聽取民眾意見。
（4） 已核定之農村再生計畫定有第十七條之社區公約者，主管機關應優先補助。訂定社區公約，本是自主管理的展現。但是社區組織代表得共同訂定社區公約，只是為了管理、維護已核定之農村再生計畫之公共設施、建築物及景觀，卻對於農村發展願景、文化保存或維護等軟體事項並未涉及，相當不足。
第二個課題是，農村社區正面臨一些困難的問題和挑戰，解決方式為何。簡單來說，大家都體認到農業遭逢蕭條、失衡的困境，農民收入偏低，農村居住環境窳漏、公共設施不足，因而需要再生。有關「農村再生」這個概念，不論從日本或英國的定義，都可發現係因農村人口外流、老化，農業經營人力欠缺，故制定農村「再生」相關法律，著重在「振興農業產業」。但本條例並不去規範如何協助產業振興，反而是規定以變更農地方式來活化土地利用（這也就是第三章規定較具爭議之所在）。儘管如此，這裡也有一些問題要釐清。
（1） 在整個條例中，似乎是要越過現行國土規劃體系，另起爐灶，可說是特異的新規劃體系；因為從法條中看不出來他和現行國土規劃體系有何關連。其次，「農村再生總體計畫」、「農村再生計畫」、「農村再生發展區計畫」之間的呈上啟下關係，同樣不清楚。
（2） 從現行相關規劃法制來看，制訂計畫的內容和程序，都是涉及人民權益的重要一環，理當規範清楚，如：都市計畫法、都市更新條例等規定皆是如此。上述的這些計畫既屬行政計畫的一環，理當依行政程序法第164條規定，踐行聽證程序才是，但條例當中未加以規定。
（3） 從第三章的第24條第2項來看，所謂「得依『法』辦理使用分區或使用地變更」，應係指現行「區域計畫法」規定；但從第3項有關「容許使用項目、用地變更原則等事項，又由中央主管機關即農委會定之」，是見兩者之間因主管機關不同而有衝突存在。如果由農村規劃發展署來管，則組織條例實須賦予該等權限。又第25條第2項有規定建築用地範圍擴大，得以「區段徵收、土地重劃、協議價購」，其中的土地重劃是指什麼？就是整合型農地整備的一環？是由內政部還是農委會辦理？如果是由內政部辦理，不就顯示根據現有的「農村社區土地重劃條例」來施行已足，另訂整合型農地整備是否畫蛇添足？
（4） 即使是按該條例實施整合型農地整備以擴大建地，興建集村農舍，但是現有的個別農舍興建所滋生的問題能否解決？倘若農業發展條例第18條規定沒有配合檢討，恐怕難以形成富麗新農村。
總之，我們認為，今天台灣農村遭逢許多困境，需要政府予以資助，以獲得重生。然而，農村能否再生端繫於產業發展、農地保護得否實現。參看草案內容，尤其是第二、三章的規範，仍有許多規範不明、欠缺明確授權之處，誠需仔細考察，再作斟酌，千萬不可躁進，以免硬體建設充斥農村，而農民仍將看不見農業的未來！
2009年4月23日 星期四
2009年4月15日 星期三
石磊部落校外參訪暨長老座談會
2009.03.22石磊部落校外參訪暨長老座談會
part1：http://www.megavideo.com/?v=UVTPT44G
part2:http://www.megavideo.com/?v=6M5ROV8Z
part3:http://www.megavideo.com/?v=7M3RMWQM
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2009年1月24日 星期六
Farmers are key to all rural growth experiments
自由電子報
2009-1-12
字型： ∣看推薦∣發言∣列印∣轉寄
活化農民所得 農村才能再生
◎ 徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
台灣農村為何是那麼的凋敝？這個問題該如何來解決？農村再生條例主要欲借助於「土地活化」，也就是企圖將「農業用地變更為建築用地」，但這有可能解決這個問題嗎？有否可能反而讓問題更加的惡化？
我們認為台灣農村凋敝的根本原因，乃是在於農業及農地的多元價值長久以來都被嚴重忽視了，致使這些價值並沒有如實反映在農民的所得當中。農業及農地的多元價值包含了什麼？這就是老生常談的「生產、生活及生態」三生價值，而它也已經成為我國農業及農地政策的主軸，但是，遺憾的是，這個三生價值並沒有充分體現於農民的所得裡。
例如，農業及農地提供了重要的環境生態價值，它涵養了重要的地下水，農作物吸收二氧化碳，也相對釋放出許多的氧氣，但是農民有因此增加所得嗎？沒有。又例如，農業及農地已經是重要的文化景觀，許多都市居民喜愛於週末假期到農村享受田園風光，但是農民有因此增加所得嗎？除了少數休閒農場經營者外，大多數農民都是沒有的。
至於生產價值有否受到重視？答案也是讓人失望的。《無米樂》昆濱伯故鄉所種出來的頂級稻米，「一斤米的價格竟然比不上一瓶礦泉水」！這是何等強烈的諷刺，而這是政府長期以來低糧價政策所造成的結果。總之，農業及農地的生態及生活價值無法經由市場機制來體現，而政府為了穩定物價，又是刻意壓低糧價，兩相夾擊下，農民的所得因此陷入於萬劫不復的境界。
但是，國外的經驗卻非如此。縱然是在ＷＴＯ體制內，歐盟許多先進國家都費盡心血，直接對個別農地進行補貼，因為農業及農地有生態及生活文化的重要價值。舉瑞士為例，在二○○六年，瑞士的農業直接給付占農業支出的百分之六十七，約為新台幣七五○億元，如此龐大的財政資助，使得二○○六年瑞士河谷地區的每一農戶獲得的直接支付約為一二○萬台幣，在高山地區平均每一農戶獲得的直接支付約為一四○萬台幣。反觀台灣，我們又直接支付了多少？
其實，土地一直都是活的，所沒有活化的，是農民的所得！如今，許多農民已經窮得僅剩下土地了，將他們的土地「活化」成建築用地，會是對他們最有助益嗎？若他們把土地賣了，還會剩下什麼？讓他們保有土地，並細水長流地活化他們的所得，這是否才是正途呢？
（作者皆為政治大學地政學系教授，http://sjhsu51545.blogspot.com/）
http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/jan/12/today-o1.htm
Taipei Times
Farmers are key to all rural growth experiments By Hsu Shih-jung Lai Tsung-yu Yen Ai-ching
徐世榮 賴宗裕 顏愛靜
Friday, Jan 23, 2009, Page 8
Why is Taiwan’s countryside in such a sorry state, and what can be done about it? A bill for rural regeneration that recently passed its initial review seeks to remedy the situation mainly through “vitalizing” the land, which actually means taking what was originally arable land and reallocating it for construction. Can such a policy solve the problem, or would it make the problem even worse?
We believe the main reason why the rural economy is so depressed is that agricultural values have been overlooked for too long and have not been reflected in the incomes farmers receive.
These multiple values are production, life and ecology. Although these three values have become the mainstay of Taiwan’s agricultural and rural land policy, they have not been reflected in farmers’ incomes.
Agriculture and farmland are of great value for the environment. The land holds and conserves important reserves of groundwater, while crops absorb carbon dioxide and release oxygen. But what have farmers been paid for this service? Nothing.
Another example: Agriculture and farmland have become an important cultural and tourism resource. City dwellers often go to the countryside on weekends to enjoy rural scenery.
Do farmers earn anything from this? Only a few proprietors of leisure farms make money from it, while most farmers gain nothing.
What about the productive value of farming and farmland? Does it get the recognition it deserves? The answer is disappointing.
As Uncle Kunbin (昆濱伯) says in the documentary Let it be (無米樂), “a pound of rice sells for less than a bottle of mineral water.” What a mockery. This situation has arisen because the government has for years had a policy of keeping grain prices low.
All in all, the ecological and productive values of agriculture and farmland have not been realized through market mechanisms. While successive governments have sought to stabilize consumer prices by holding down the price of grain, input costs have risen.
Caught in a trap, farmers have seen their incomes drop to a pitiful level.
The experience of other countries has been different. Even under WTO rules, EU member states and many other advanced countries do everything in their power to support farmers, largely through direct subsidies, because they recognize the ecological and cultural value of agriculture and farmland.
For example, in Switzerland in 2006, direct payments to farmers accounted for 67 percent of total spending on agriculture — an amount roughly equivalent to NT$75 billion (US$2.25 billion).
The Swiss government gave on average NT$1.2 million in financial support to each farmer in lowland areas and NT$1.4 million to those in the mountains in 2006. Government support for farmers in Taiwan pales by comparison.
In fact, the land has always been full of life — it is farmers’ incomes that are moribund. Many farmers have become so poor that all they have left is their land. If we want to help them, is “vitalizing” their land by building on it really the best way to go about it?
What will farmers be left with if they sell their land? Surely it would be better to have them keep their land and gradually raise their incomes.
Hsu Shih-jung, Lai Tsung-yu and Yen Ai-ching are professors in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY JULIAN CLEGG This story has been viewed 430 times.
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http://www.taipeitimes.com/News/editorials/archives/2009/01/23/2003434479
2009-1-12
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活化農民所得 農村才能再生
◎ 徐世榮、賴宗裕、顏愛靜
台灣農村為何是那麼的凋敝？這個問題該如何來解決？農村再生條例主要欲借助於「土地活化」，也就是企圖將「農業用地變更為建築用地」，但這有可能解決這個問題嗎？有否可能反而讓問題更加的惡化？
我們認為台灣農村凋敝的根本原因，乃是在於農業及農地的多元價值長久以來都被嚴重忽視了，致使這些價值並沒有如實反映在農民的所得當中。農業及農地的多元價值包含了什麼？這就是老生常談的「生產、生活及生態」三生價值，而它也已經成為我國農業及農地政策的主軸，但是，遺憾的是，這個三生價值並沒有充分體現於農民的所得裡。
例如，農業及農地提供了重要的環境生態價值，它涵養了重要的地下水，農作物吸收二氧化碳，也相對釋放出許多的氧氣，但是農民有因此增加所得嗎？沒有。又例如，農業及農地已經是重要的文化景觀，許多都市居民喜愛於週末假期到農村享受田園風光，但是農民有因此增加所得嗎？除了少數休閒農場經營者外，大多數農民都是沒有的。
至於生產價值有否受到重視？答案也是讓人失望的。《無米樂》昆濱伯故鄉所種出來的頂級稻米，「一斤米的價格竟然比不上一瓶礦泉水」！這是何等強烈的諷刺，而這是政府長期以來低糧價政策所造成的結果。總之，農業及農地的生態及生活價值無法經由市場機制來體現，而政府為了穩定物價，又是刻意壓低糧價，兩相夾擊下，農民的所得因此陷入於萬劫不復的境界。
但是，國外的經驗卻非如此。縱然是在ＷＴＯ體制內，歐盟許多先進國家都費盡心血，直接對個別農地進行補貼，因為農業及農地有生態及生活文化的重要價值。舉瑞士為例，在二○○六年，瑞士的農業直接給付占農業支出的百分之六十七，約為新台幣七五○億元，如此龐大的財政資助，使得二○○六年瑞士河谷地區的每一農戶獲得的直接支付約為一二○萬台幣，在高山地區平均每一農戶獲得的直接支付約為一四○萬台幣。反觀台灣，我們又直接支付了多少？
其實，土地一直都是活的，所沒有活化的，是農民的所得！如今，許多農民已經窮得僅剩下土地了，將他們的土地「活化」成建築用地，會是對他們最有助益嗎？若他們把土地賣了，還會剩下什麼？讓他們保有土地，並細水長流地活化他們的所得，這是否才是正途呢？
（作者皆為政治大學地政學系教授，http://sjhsu51545.blogspot.com/）
http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/jan/12/today-o1.htm
Taipei Times
Farmers are key to all rural growth experiments By Hsu Shih-jung Lai Tsung-yu Yen Ai-ching
徐世榮 賴宗裕 顏愛靜
Friday, Jan 23, 2009, Page 8
Why is Taiwan’s countryside in such a sorry state, and what can be done about it? A bill for rural regeneration that recently passed its initial review seeks to remedy the situation mainly through “vitalizing” the land, which actually means taking what was originally arable land and reallocating it for construction. Can such a policy solve the problem, or would it make the problem even worse?
We believe the main reason why the rural economy is so depressed is that agricultural values have been overlooked for too long and have not been reflected in the incomes farmers receive.
These multiple values are production, life and ecology. Although these three values have become the mainstay of Taiwan’s agricultural and rural land policy, they have not been reflected in farmers’ incomes.
Agriculture and farmland are of great value for the environment. The land holds and conserves important reserves of groundwater, while crops absorb carbon dioxide and release oxygen. But what have farmers been paid for this service? Nothing.
Another example: Agriculture and farmland have become an important cultural and tourism resource. City dwellers often go to the countryside on weekends to enjoy rural scenery.
Do farmers earn anything from this? Only a few proprietors of leisure farms make money from it, while most farmers gain nothing.
What about the productive value of farming and farmland? Does it get the recognition it deserves? The answer is disappointing.
As Uncle Kunbin (昆濱伯) says in the documentary Let it be (無米樂), “a pound of rice sells for less than a bottle of mineral water.” What a mockery. This situation has arisen because the government has for years had a policy of keeping grain prices low.
All in all, the ecological and productive values of agriculture and farmland have not been realized through market mechanisms. While successive governments have sought to stabilize consumer prices by holding down the price of grain, input costs have risen.
Caught in a trap, farmers have seen their incomes drop to a pitiful level.
The experience of other countries has been different. Even under WTO rules, EU member states and many other advanced countries do everything in their power to support farmers, largely through direct subsidies, because they recognize the ecological and cultural value of agriculture and farmland.
For example, in Switzerland in 2006, direct payments to farmers accounted for 67 percent of total spending on agriculture — an amount roughly equivalent to NT$75 billion (US$2.25 billion).
The Swiss government gave on average NT$1.2 million in financial support to each farmer in lowland areas and NT$1.4 million to those in the mountains in 2006. Government support for farmers in Taiwan pales by comparison.
In fact, the land has always been full of life — it is farmers’ incomes that are moribund. Many farmers have become so poor that all they have left is their land. If we want to help them, is “vitalizing” their land by building on it really the best way to go about it?
What will farmers be left with if they sell their land? Surely it would be better to have them keep their land and gradually raise their incomes.
Hsu Shih-jung, Lai Tsung-yu and Yen Ai-ching are professors in the Department of Land Economics at National Chengchi University.
TRANSLATED BY JULIAN CLEGG This story has been viewed 430 times.
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