農村再生條例（草案）公聽會—2009.04.23

農村再生條例（草案）公聽會—2009.04.23
對草案內容之我見
國立政大學地政學系教授
顏愛靜
主席、各位先進：非常榮幸獲邀來談一些對農村再生條例（草案）的淺見。在進入主題之前，向各位說說最近在新竹縣尖石鄉石磊部落一代看到的現象。第一個現象是，為能防治石門水庫上游地區土石流洪災導致淤砂從而影響水質，乃在該地區興建許多攔砂壩，宛如大鋼牙匍匐山區，但據當地原住民告知，這根本是無效的工程，颱風一來，就會毀之一旦。還有玉峰橋下的河川整治工程失當，將既有地景加以破壞，當地原住民告訴我，根本不該搬離原已固著的巨石，破壞其穩定性，該作的是，邊坡穩定的工事。第二個現象是，在該部落裡，有一群熱心的原住民（Watan和其父Dalu），為了踐行Gaga和土地倫理等共享規範，正為推廣自然農法（不添加任何農藥、肥料）而努力，但是苦無經費，效果有限。我想說的是，政府往往編列鉅額工程款，但不去問擁有在地知識的居民，意圖片面以科技知識施作工程。然而，農業發展條例業已規定需編列1500億基金，可是真正需要政府挹注經費的部分，似乎未見著力，有些遺憾。另外，在區委會審議時，發現經農業空間規劃為中度或高度發展區，農政單位並未堅持保護留存立場，以致於遭變更為非農業使用。這種種現象，都是我們在討論農村再生條例（草案）時，必要深思的。
回頭過來審視討論題綱，第一個課題是，農村再生應如何讓農村社區自主規劃和推動？
從這個題綱來看，似乎是要引導到談論農村社區如何自組組織，從事社區規劃和推動。但是，這裡面有幾個問題待釐清。
（1） 「農村社區」的範圍是什麼。「農村社區」，指非都市土地（含國家公園地區）既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域，其範圍包括原住民族地區（審查版）。這個範圍，要比農村社區土地重劃條例所稱的「鄉村區」、「農業聚落」、「原住民聚落」大的很多，何謂「一定規模」？所謂的「鄰近」又是多大？目前的定義似仍不清晰。而國民黨版雖然標明了「指依區域計畫法劃定之鄉村區或都市計畫農業區人口聚居達100人以上之農村」，但是這也過於寬鬆。鄉村區指為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定者。但是都市計畫農業區在定位上，並不以「農業生產或農村居住為導向」，而屬都市發展的備用地，面積約9萬公頃，比起非都市土地鄉村區的2.5萬公頃，可說是超過許多。這樣定義，也不適宜，不如仍維持農村社區土地重劃條例的定義。
（2） 農村社區如何形成自主組織。草案政院版第9條第1項指出，「農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表」，既然強調由下而上的自主提案制度，卻又讓地方組織自行推派，這不僅會產生嚴重的政治後果，因為形塑地方空間的主體大抵是地方的成長機器，其所指的是地方政府行政官員、地方派系及財團，在權力及資源不對等的情況之下，所謂的整合恐會變成了整併。換言之，如何建立社區「良性」整合意見，形成計畫？農村多數決時，村里長是否為意見之惟一整合者？「社區居民多數決」之程序宜明定，以避免紛爭？何況，這整併出來的農村再生計畫，很可能不是最佳議案，而是掌控權力和資源者擬出的較差方案。
（3） 農村社區如何由自主組織規劃。農村社區居民或自主組織，對於農村再生計畫的規劃方式或技術未必熟稔，從而需要外部的團隊予以協助。因此，重要的是，農村居民的真正需要（如產業發展、產銷平衡、農業收入或休閒農業的推動等）有沒有透過計畫研擬過程，藉由民眾參與加以落實。但是，這種民眾參與的方式，應該及早開始，並且透過工作坊的方式，更細緻的循序漸進推動，而不是像第10條規定以公開方式供民眾閱覽及提供意見，因為龐大的書圖文件，恐怕只有少數人瞭解，大多數人卻無從發表意見。至少，也要比照都市更新條例第19條（以及細則第6、7條）規定，於擬訂計畫期間，應舉辦公廳會，聽取民眾意見。
（4） 已核定之農村再生計畫定有第十七條之社區公約者，主管機關應優先補助。訂定社區公約，本是自主管理的展現。但是社區組織代表得共同訂定社區公約，只是為了管理、維護已核定之農村再生計畫之公共設施、建築物及景觀，卻對於農村發展願景、文化保存或維護等軟體事項並未涉及，相當不足。
第二個課題是，農村社區正面臨一些困難的問題和挑戰，解決方式為何。簡單來說，大家都體認到農業遭逢蕭條、失衡的困境，農民收入偏低，農村居住環境窳漏、公共設施不足，因而需要再生。有關「農村再生」這個概念，不論從日本或英國的定義，都可發現係因農村人口外流、老化，農業經營人力欠缺，故制定農村「再生」相關法律，著重在「振興農業產業」。但本條例並不去規範如何協助產業振興，反而是規定以變更農地方式來活化土地利用（這也就是第三章規定較具爭議之所在）。儘管如此，這裡也有一些問題要釐清。
（1） 在整個條例中，似乎是要越過現行國土規劃體系，另起爐灶，可說是特異的新規劃體系；因為從法條中看不出來他和現行國土規劃體系有何關連。其次，「農村再生總體計畫」、「農村再生計畫」、「農村再生發展區計畫」之間的呈上啟下關係，同樣不清楚。
（2） 從現行相關規劃法制來看，制訂計畫的內容和程序，都是涉及人民權益的重要一環，理當規範清楚，如：都市計畫法、都市更新條例等規定皆是如此。上述的這些計畫既屬行政計畫的一環，理當依行政程序法第164條規定，踐行聽證程序才是，但條例當中未加以規定。
（3） 從第三章的第24條第2項來看，所謂「得依『法』辦理使用分區或使用地變更」，應係指現行「區域計畫法」規定；但從第3項有關「容許使用項目、用地變更原則等事項，又由中央主管機關即農委會定之」，是見兩者之間因主管機關不同而有衝突存在。如果由農村規劃發展署來管，則組織條例實須賦予該等權限。又第25條第2項有規定建築用地範圍擴大，得以「區段徵收、土地重劃、協議價購」，其中的土地重劃是指什麼？就是整合型農地整備的一環？是由內政部還是農委會辦理？如果是由內政部辦理，不就顯示根據現有的「農村社區土地重劃條例」來施行已足，另訂整合型農地整備是否畫蛇添足？
（4） 即使是按該條例實施整合型農地整備以擴大建地，興建集村農舍，但是現有的個別農舍興建所滋生的問題能否解決？倘若農業發展條例第18條規定沒有配合檢討，恐怕難以形成富麗新農村。

總之，我們認為，今天台灣農村遭逢許多困境，需要政府予以資助，以獲得重生。然而，農村能否再生端繫於產業發展、農地保護得否實現。參看草案內容，尤其是第二、三章的規範，仍有許多規範不明、欠缺明確授權之處，誠需仔細考察，再作斟酌，千萬不可躁進，以免硬體建設充斥農村，而農民仍將看不見農業的未來！